De strijd om het geld voor de jeugdzorg

Eindelijk rechtvaardigheid. Zo voelde de uitspraak in de arbitrage over de jeugdzorg. Niet alleen voor de Utrechtse wethouder en voorzitter van de VNG-commissie Zorg, Jeugd en Onderwijs, maar ook voor al die andere bestuurders, gemeenteambtenaren en VNG’ers die betrokken zijn bij de jeugdzorg. ‘Voor gemeenten stond er ontzettend veel op het spel.’

De uitspraak van de Commissie van Wijzen in het geschil tussen gemeenten en rijk over het geld voor de jeugdzorg is een mijlpaal in een jarenlang proces. Het resultaat van eendrachtig samen optrekken tussen de gemeenten onderling en samen met de VNG, en van een consequent volgehouden heldere koers. ‘We werkten als 1 organisme zowel ambtelijk als bestuurlijk, van directie tot beleid. Je wist elkaar blind te vinden. De arbitrage jeugd tekent de kracht van het collectief van gemeenten,’ zegt Leonard Geluk, algemeen directeur van de VNG.

Cruciale afspraken

Na de invoering van de Jeugdwet in 2015, die gepaard ging met een bezuiniging van 25%, zagen gemeenten al snel dat ze geld tekort kwamen, vertelt VNG-beleidsadviseur Jeugd, Reinier Lagerwerf. ‘In 2017 kwamen de signalen van forse tekorten.’ Weliswaar erkende het rijk in 2018 dat er iets moest gebeuren, maar substantiële maatregelen bleven uit. In 2018 zetten wethouders de ongebruikelijke stap om actie te voeren in Den Haag. In een open brief dreigden gemeenten de jeugdzorg terug te geven aan het rijk. Zo kwam het in 2019 – ook dankzij druk van de Tweede Kamer – eindelijk tot bestuurlijke onderhandelingen met het rijk. Daarbij werden 3 cruciale afspraken gemaakt. Het feitelijk tekort werd onafhankelijk onderzocht en op basis van de uitkomst zou worden onderhandeld over compensatie. In het geval rijk en gemeenten er niet uitkwamen, moest bindende arbitrage uitkomst bieden. De derde afspraak behelsde dat voor de eerstkomende 3 jaar incidenteel in totaal € 1 miljard (400, 300 en 300 miljoen) beschikbaar kwam.

Overleg in het Torentje

Andries Kok, teamleider Gemeentefinanciën VNG, was aanwezig bij het bestuurlijk overleg tussen de delegaties van het rijk en de VNG in het Torentje. ‘Premier Rutte zat het voor. Ik mocht erbij zijn omdat het over financiën ging, het was fascinerend om mee te maken. De ministers zeiden dat het kabinet niet over z’n graf heen kon regeren. Rutte vroeg erop te vertrouwen dat het kabinet echt van goede wil was, en dat gemeenten zouden krijgen wat nodig was als het onderzoek op tafel lag. Dat was het moment dat hij die arbitrage noemde. Hij sprak van een semi-bindende uitspraak door een Commissie van Wijzen. Dit omarmde de VNG-delegatie. Ik realiseerde me op dat moment nog niet hoe cruciaal dit was.’

AEF kreeg de opdracht het onafhankelijk onderzoek uit te voeren. Gemeentelijke financials, directeuren Sociaal Domein en beleidsmedewerkers uit het hele land werkten eraan mee. Lagerwerf vertelt dat dit een constante is. Ook voor en na het onderzoek deden gemeenten intensief mee aan het verzamelen van informatie en onderbouwing. ‘Dit is essentieel en noodzakelijk, ook al omdat wij bij de VNG met maar een klein clubje zijn. Ter vergelijking: bij VWS werken er 90 mensen aan Jeugd.’ Herm Kuipers, directeur sociaal domein van de gemeente Amersfoort en voorzitter van de werkgroep financiën van het Directeurennetwerk Sociaal Domein, zat in de begeleidingscommissie van het AEF-onderzoek. ‘De onderzoekers waren kritisch en eigenwijs, maar op een prettige manier. Ik had er meteen veel vertrouwen in.’ Eind 2020 presenteerde AEF de conclusies. Het gemeentelijk tekort op de jeugdzorg werd geraamd op 1,7 miljard euro.

Schrikbarend tekort

‘Een schrikbarend getal: 50% van het totale budget van 3,5 miljard euro,’ zegt Lagerwerf. Een commissie onder voorzitterschap van Marjanne Sint kreeg opdracht te onderzoeken hoe het tekort op de jeugdzorg kon worden beteugeld. Herm Kuipers nam plaats in de stuurgroep. ‘Bij die vergaderingen heb ik me vaak verbaasd over de grote afstand tussen wat er in de praktijk gebeurt en het beeld dat leeft in Den Haag. Dan ging het er bijvoorbeeld over dat gemeenten op korte termijn veel konden besparen door uniform inkopen. Maar dat is onrealistisch; gemeenten hebben allemaal te maken met lopende contracten. Ik noem dit spreadsheetmanagement; op een spreadsheet achter een bureau een probleem zo herdefiniëren dat het zo klein mogelijk lijkt. Het eenzijdige sturen op geld, werkte wantrouwen in de hand. De discussie raakte gemankeerd. De rol van de onafhankelijke voorzitter was daarom erg belangrijk.’

‘Iedereen was er als je hem nodig had, altijd’

Op basis van de opbrengst van de commissie Sint en de input van gemeenten werd van januari tot april 2021 onderhandeld. Op het VNG-bureau was het een voortdurend schakelen tussen medewerkers, directie, de VNG-commissie Jeugd en het VNG-bestuur, vertelt Lagerwerf. ‘De onderhandelingsdelegatie hield z’n punt vast en tussendoor gingen we het land in om te checken of de lijn die we volgden nog de juiste was. In februari legden we een resolutie voor aan de leden die unanieme steun kreeg. Daar kon de onderhandelingsdelegatie mee verder.’ De betrokken bestuurders en medewerkers moesten steeds alles uit hun handen laten vallen als er nieuwe ontwikkelingen waren. ‘Dan kregen we dinsdagavond een voorstel, vlug lezen, schakelen met gemeenten en de directie, dan had je dinsdagavond overleg met de bestuurder en woensdagmorgen een bestuurlijk overleg. Alles ging razendsnel, maar iedereen was er steeds als je ‘m nodig had.’

Onderhandelen met een baby op de arm

Onderhandelaar Eerenberg herinnert zich een moment dat hij ’s avonds om half tien met minister Sander Dekker in gesprek was over de Gecertificeerde Instellingen. ‘Ik was net voor de tweede keer vader geworden, van Suus, ze had die avond krampjes. De iPad stond op de schoorsteen, ik liep met de baby door de kamer in die speciale krampjesgreep. Het ging altijd maar door.’

In weerwil van de onderhandelingen en de verzamelde krachten bleef het resultaat uit. De Tweede Kamerverkiezingen van maart stonden voor de deur en nog steeds was er geen zicht op een oplossing. ‘Het rijk bleef maar talmen, telkens waren er andere redenen om geen geld op tafel te leggen, maar het gesprek over de hervormingsagenda moest wel doorgaan,’ vertelt Kok. Aan het eind van een lang beraad over de kinderopvangtoeslagaffaire meldde het kabinet ten slotte dat er geen extra geld kwam voor de jeugdzorg, vertelt Eerenberg. Viel toen het besluit om op de escalatieknop te drukken? Eerenberg: ‘Ik wil het niet escaleren noemen. Mark Rutte had het zelf bedacht, en dit was het moment om de door hem genoemde arbitrage in te roepen.’ De stap van de VNG werd in het Torentje en op het ministerie met weinig enthousiasme onthaald. ‘Het rijk vond het belachelijk, maar we hielden onze poot stijf,’ zegt Geluk. Kok noemt het een gouden greep. ‘Het vorige kabinet had 0 euro geregeld en de nood was hoog. Leonard zei: we gaan in gesprek over hervormingen, maar we starten ook de arbitrage, anders is het straks te laat.’

Staatsrechtelijk novum

De figuur van arbitrage tussen twee overheden is een novum dat in het staatsrecht niet is beschreven. Over de samenstelling van de Commissie van Wijzen waren in december en januari (2021) afspraken gemaakt. De VNG en het rijk mochten elk 2 leden aanwijzen, allen mensen met een lange staat van dienst bij de overheid. Als voorzitter werd voormalig topambtenaar en Staatsraad Richard van Zwol benoemd.

De VNG had 4 weken de tijd om de zaak en de pleitnota voor te bereiden. Een kernteam bestaande uit Geluk, Lagerwerf en beleidsadviseur Ton de Klerk namen de taak op zich. ‘Het was fijn om in persoon met elkaar af te spreken. Het kantoor was dicht, we zagen elkaar bij mij thuis op ruime afstand van elkaar,’ vertelt Geluk. ‘Chinees eten of pizza en daarna sparren.’ De uiteindelijke besprekingen met de Commissie van Wijzen vonden digitaal plaats. ‘We zaten elk op een hoek van de eettafel. Leonard lichtte de pleitnota toe en beantwoordde de vragen. Als er hele specifieke dingen op tafel kwamen, sprongen Ton of ik in,’ zegt Lagerwerf. ‘Het ging er heel anders aan toe dan we hadden geoefend, maar het ging heel erg goed.’

‘Dit moeten we als gemeenten en rijk nooit meer zo doen’

Doorbraak

Op 18 mei kwam de uitspraak van de Commissie van Wijzen dat het rijk gemeenten moet compenseren voor het feitelijke tekort op de jeugdzorg. Geluk: ‘Het was een enorme doorbraak. Door ons werk als VNG – samen met gemeenten – kwam er meer lucht. De arbitragezaak is hopelijk een kentering en een begin van nieuwe afspraken met het kabinet over de financiële positie van gemeenten en betere interbestuurlijke verhoudingen.’ Lagerwerf herinnert zich van die dag de enorme blijdschap. Dat gemeenten gelijk kregen vindt hij ‘ontiegelijk terecht’. ‘Ze zijn er jarenlang haast aan onderdoor gegaan.’ Eerenberg hoopt dat gemeenten de krachtige collectiviteit ook vasthouden op de Hervormingsagenda Jeugd. ‘Het huidige stelsel bevat dingen die niet goed zijn, alleen het collectief van gemeenten kan die overwinnen. Het is een enorme verantwoordelijkheid om de jeugdzorg goed te doen. We kunnen de gezinnen en kinderen niet laten zitten.’ Ook zegt Eerenberg: ‘Dit moeten we als gemeenten en rijk nooit meer doen zo. We moeten veel betere afspraken met elkaar maken, laten we dat ervan leren.’

Naschrift:

In het regeerakkoord is het oordeel van de Commissie van Wijzen terzijde geschoven, met aanzienlijke kortingen op de financiële reeks. Bovenop de door de Commissie van Wijzen al geraamde besparing in de Herstelagenda Jeugd, wil het kabinet vanaf 2024 nog een half miljard euro extra bezuinigen. De VNG blijft zich ervoor inzetten dat gemeenten reëel worden gecompenseerd voor de kosten van de jeugdzorg.